WPPSS : l’histoire d’un gigantesque fiasco de l’industrie nucléaire américaine
Article publié le 1er mai 2014
Traduit de l’anglais par Annie Adam pour le Réseau "Sortir du nucléaire"
Le système public de fourniture d’électricité de Washington (The Washington Public Power Supply System : WPPSS) a été lancé dans les années 1950 comme le moyen de garantir l’accès à l’énergie électrique aux foyers et à l’industrie dans le Nord-Ouest des États-Unis. Des fonctionnaires bien intentionnés ont cru que la construction de centrales nucléaires était la meilleure façon de fournir de l’électricité propre et bon marché aux clients. Les événements et les défaillances humaines ont produit le plus grand manquement aux obligations municipales de l’histoire américaine. L’acronyme du système, prononcé « whoops », en est arrivé à signifier comment ne pas gérer un projet de travaux publics.
WPPSS fut organisé en 1957 comme une municipalité ce qui permit aux entreprises de services publics de combiner les ressources et de construire des installations de production d’électricité. L’entité reçut l’autorisation de la législature de l’État de Washington et bénéficia du même statut qu’une ville ou un comté. Le système fut géré par des administrateurs qui étaient missionnés par les sociétés membres. Seattle City Light, le plus grand service public de l’État, signa un accord avec 16 autres services publics pour assurer la disponibilité future de l’énergie électrique. Le premier projet du système fut un barrage sur le lac de Packwood, coûtant 10,5 millions de dollars. Il fut achevé en 1964, avec sept mois de retard.
Barrage de Packwood.
Construire, construire, construire
Les développeurs avaient prévu que la demande d’électricité dans le Nord-Ouest doublerait tous les 10 ans, au-delà de la capacité hydroélectrique. WPPSS fit des plans pour une centrale nucléaire à Hanford, appelée Centrale 2 (Plant 2), et en 1971 les services publics signèrent un accord pour partager les coûts et les bénéfices. La Centrale 1 (Plant 1), également à Hanford et la Centrale 3 (Plant 3) près de Satsop, dans le comté de Grays Harbor, dans l’État de Washington, furent proposées l’année suivante. Les coûts de toutes ces centrales devaient être remboursés par la vente de l’énergie qu’elles produiraient. WPPSS avait prévu une 4e centrale à Hanford et une 5e à Satsop qui devaient être "jumelées" avec la 1 et la 3. De cette façon, pensaient les planificateurs du système, l’expérience et les ressources des premières centrales bénéficieraient à leurs jumelles.
WPPSS Centrale No. 2 (Columbia Generating Station) (1970), près de Hanford, Washington, 2000
Reproduction avec la permission de Energy Northwest
La combinaison de plusieurs facteurs a causé des retards considérables dans les calendriers de construction et multiplié par trois ou quatre les estimations initiales. L’inflation et des modifications de conception furent un fléau constant pour tous les projets. Les constructeurs se trouvèrent souvent en avance sur les concepteurs qui durent modifier leurs plans pour se conformer à ce qui avait été construit. Des modifications de sécurité imposées par la Commission de Régulation Nucléaire (Nuclear Regulatory Commission) ont aussi augmenté les coûts, mais la principale cause des retards et des dépassements de coûts fut la mauvaise gestion du processus par le WPPSS.
Les administrateurs et les gestionnaires du WPPSS n’avaient aucune expérience en génie nucléaire ou dans des projets de cette envergure. Les administrateurs du WPPSS furent incapables de développer une stratégie d’ensemble pour choisir, diriger et superviser les corps de métiers. L’un des entrepreneurs, dont l’incompétence avait déjà été démontrée, fut pourtant retenu pour d’autres travaux. Dans un exemple très médiatisé, un support de tuyau fut construit et reconstruit 17 fois. Des inspecteurs de contrôle qualité dénoncèrent des malfaçons sans jamais recevoir de réponse.
Les retards ne furent pas largement diffusés. Lors d’une réunion du conseil d’administration de WPPSS en 1973, Gordon Vickery (1920-1996), directeur de Seattle City Light, se dit surpris que les projets aient un an de retard. Selon les minutes de la réunion, "M. Vickery a estimé que le public devrait être informé de ce fait, plutôt que de continuer à dire que nous sommes dans les temps, puis se trouver à court" (Chasan).
Seattle réexamine la situation
Seattle City Light avait signé un accord pour recevoir une partie de l’énergie produite par les centrales 1, 2 et 3, ce qui a obligé les clients de Seattle à payer une partie de la construction. En 1975, la City Light eut l’occasion de participer aux centrales 4 et 5. De faibles chutes de neige pendant l’hiver 1972-1973 imposèrent des réductions d’approvisionnement en électricité à partir des sources hydroélectriques classiques. L’embargo pétrolier des pays arabes en 1973 produisit de longues files d’attente aux stations-service, ce qui accrut encore le sentiment de menace de pénuries à venir.
Dans le même temps, le mouvement écologiste commença à s’interroger sur le bien-fondé de l’énergie nucléaire. Le Conseil de l’environnement de Washington (Washington Environmental Council) déposa une plainte exigeant de City Light qu’elle produise une déclaration d’impact environnemental concernant les centrales nucléaires, ce qui aurait retardé le processus de cinq ans. Le groupe environnemental abandonna ses poursuites lorsque Gordon Vickery, directeur de City Light, ouvrit le processus de prise de décision en mettant en place un Comité de Surveillance des Citoyens, composé de 27 membres parmi lesquels des écologistes, chargés d’examiner les besoins en énergie et les meilleurs moyens de se la procurer. City Light réalisa une étude, Énergie 1990 (Energy 1990), qui examinait les moyens de faire face aux besoins en énergie à venir.
Le personnel de City Light plaidait pour une prise de participation équivalente à 10 % des deux nouvelles centrales nucléaires, puis à 5 %. Le comité de citoyens s’opposa à l’implication dans l’énergie nucléaire et proposa de recourir aux économies d’énergie face pour faire face à la croissance des besoins. Le conseil municipal de Seattle soutint l’approche du Comité et vota à 6 contre 3 la non-participation à WPPSS 4 et 5. Seattle réalisa les économies prévues à travers différentes mesures, notamment le programme "Kill-a-Watt » qui débuta en 1974.
Le système public de fourniture d’électricité de Washington inachevé unité 5 (1978) près de Satsop, WA, 2000
Reproduction avec la permission de Grays Harbor Community Development Corp.
Défaut de paiement
En janvier 1982, le conseil d’administration de WPPSS arrêta la construction des centrales 4 et 5 lorsque les prévisions de coût total de toutes les centrales dépassèrent 24 milliards de dollars. Parce que ces centrales ne produisaient aucune énergie et ne rapportaient pas d’argent, WPPSS se retrouva en défaut de paiement pour 2,25 milliards de dollars d’obligations.
Cela signifie que les sociétés membres, et, en fin de compte, les contribuables, furent obligés de rembourser l’argent emprunté. Dans certaines petites villes où le chômage en raison de la récession était déjà élevé, la somme a représenté plus de 12 000 $ par client. Les obligataires exercèrent des poursuites en justice et l’affaire fit le tour des tribunaux pendant les 13 années qui suivirent. Les centrales 1 et 3 ne furent jamais achevées non plus, mais leurs coûts furent supportés par l’Administration de l’Énergie de Bonneville (Bonneville Power Administration) et l’énergie qu’elle fournissait fut assurée par les barrages de la rivière Columbia.
Le 24 décembre 1988, les parties dans les différents procès conclurent un accord de 753 millions de dollars. Parmi les quelque 75 000 détenteurs d’obligations du WPPSS certains allaient recevoirt 40 cents pour chaque dollar investi, d’autres à peine 10 cents. Parce qu’un tribunal avait constaté que certains des fonds obligataires pour les centrales 4 et 5 avaient été dépensés pour les centrales 1 et 3, les participants à ces projets furent tenus responsables du défaut de paiement. La part de Seattle fut de 50 millions de dollars, dont 43,2 millions provenaient des compagnies d’assurance. Le dernier accord fut conclu en 1995.
Épilogue
La Centrale 2 à Hanford a été achevée en 1984 et s’appelle aujourd’hui (en 2000) la Centrale Électrique de Columbia (Columbia Generating Station). Elle produit 12 % de l’énergie fournie par la Bonneville Power Administration, à un coût de 2,3 cents par kWh. Les clients de Seattle paient en moyenne 3,89 cents par kWh. Les centrales inachevées ont été mises en veilleuse dans l’éventualité d’une reprise des travaux. En 1995, WPPSS a décidé de démolir ce qui restait des structures.
WPPSS Centrale No. 2 (Columbia Generating Station), 1999
Reproduction avec la permission de Energy Northwest
En 1998, la société a été rebaptisée Energy Northwest. Un consultant avait en effet informé le conseil d’administration que l’ancien nom risquait de « nuire à la commercialisation » (Seattle Times). Ce changement ne s’est pas opéré sans dommages. L’organisation a dû payer 260 000 dollars pour régler une poursuite en justice d’une autre organisation qui avait déjà utilisé ce nom.
David Wilma, 10 juillet 2003
Traduit de l’anglais en français par Annie Adam pour le Réseau "Sortir du nucléaire".
Note : Cet article a été modifié le 31 Décembre 2011 pour corriger le nombre de détenteurs d’obligations WPPSS .
Daniel Jack Chasan, The Fall of the House of WPPSS (Seattle : Sasquatch Publishing, 1985) ; Seattle City Light Annual Report - 1994, p. 23 ; Seattle City Light Annual Report - 1991, p. 28 ; Seattle City Light Annual Report - 1986, p. 25 ; Seattle City Light Annual Report - 1976, p. 6 ; Peter Lewis, "Nuclear Plant Is Now Ready for Y2K, Operators Say, "The Seattle Times, July 2, 1999, p. D-1 ; "Bondholders still awaiting payoff 10 years later," The Seattle Times, December 15, 1991, p. E-5 ; "Judge : WPPSS Money misspent, N-Plants ruling opens door for bondholders," The Seattle Times, October 7, 1990, p. B-2 ; "WPPSS Money Ready : Bond Holders Will Split $170 Million," The Seattle Times, November 27, 1992, p. D-7 ; "Deal Reached in WPPSS Default," The Seattle Times, January 27, 1995, p. B-2 ; Seattle City Light, Energy 1990 - Final Report, 1976, Part A, p. 1-8 ; Daniel Pope, "Environmental Constraints and Organizational Failures : The Washington Public Power Supply System," Humanities and Social Sciences Online website access December 31, 2011 (https://www.h-net.org/~business/bhcweb/publications/BEHprint/v019/p0074-p0082.pdf).
Traduit de l’anglais par Annie Adam pour le Réseau "Sortir du nucléaire"
Le système public de fourniture d’électricité de Washington (The Washington Public Power Supply System : WPPSS) a été lancé dans les années 1950 comme le moyen de garantir l’accès à l’énergie électrique aux foyers et à l’industrie dans le Nord-Ouest des États-Unis. Des fonctionnaires bien intentionnés ont cru que la construction de centrales nucléaires était la meilleure façon de fournir de l’électricité propre et bon marché aux clients. Les événements et les défaillances humaines ont produit le plus grand manquement aux obligations municipales de l’histoire américaine. L’acronyme du système, prononcé « whoops », en est arrivé à signifier comment ne pas gérer un projet de travaux publics.
WPPSS fut organisé en 1957 comme une municipalité ce qui permit aux entreprises de services publics de combiner les ressources et de construire des installations de production d’électricité. L’entité reçut l’autorisation de la législature de l’État de Washington et bénéficia du même statut qu’une ville ou un comté. Le système fut géré par des administrateurs qui étaient missionnés par les sociétés membres. Seattle City Light, le plus grand service public de l’État, signa un accord avec 16 autres services publics pour assurer la disponibilité future de l’énergie électrique. Le premier projet du système fut un barrage sur le lac de Packwood, coûtant 10,5 millions de dollars. Il fut achevé en 1964, avec sept mois de retard.
Barrage de Packwood.
Construire, construire, construire
Les développeurs avaient prévu que la demande d’électricité dans le Nord-Ouest doublerait tous les 10 ans, au-delà de la capacité hydroélectrique. WPPSS fit des plans pour une centrale nucléaire à Hanford, appelée Centrale 2 (Plant 2), et en 1971 les services publics signèrent un accord pour partager les coûts et les bénéfices. La Centrale 1 (Plant 1), également à Hanford et la Centrale 3 (Plant 3) près de Satsop, dans le comté de Grays Harbor, dans l’État de Washington, furent proposées l’année suivante. Les coûts de toutes ces centrales devaient être remboursés par la vente de l’énergie qu’elles produiraient. WPPSS avait prévu une 4e centrale à Hanford et une 5e à Satsop qui devaient être "jumelées" avec la 1 et la 3. De cette façon, pensaient les planificateurs du système, l’expérience et les ressources des premières centrales bénéficieraient à leurs jumelles.
WPPSS Centrale No. 2 (Columbia Generating Station) (1970), près de Hanford, Washington, 2000
Reproduction avec la permission de Energy Northwest
La combinaison de plusieurs facteurs a causé des retards considérables dans les calendriers de construction et multiplié par trois ou quatre les estimations initiales. L’inflation et des modifications de conception furent un fléau constant pour tous les projets. Les constructeurs se trouvèrent souvent en avance sur les concepteurs qui durent modifier leurs plans pour se conformer à ce qui avait été construit. Des modifications de sécurité imposées par la Commission de Régulation Nucléaire (Nuclear Regulatory Commission) ont aussi augmenté les coûts, mais la principale cause des retards et des dépassements de coûts fut la mauvaise gestion du processus par le WPPSS.
Les administrateurs et les gestionnaires du WPPSS n’avaient aucune expérience en génie nucléaire ou dans des projets de cette envergure. Les administrateurs du WPPSS furent incapables de développer une stratégie d’ensemble pour choisir, diriger et superviser les corps de métiers. L’un des entrepreneurs, dont l’incompétence avait déjà été démontrée, fut pourtant retenu pour d’autres travaux. Dans un exemple très médiatisé, un support de tuyau fut construit et reconstruit 17 fois. Des inspecteurs de contrôle qualité dénoncèrent des malfaçons sans jamais recevoir de réponse.
Les retards ne furent pas largement diffusés. Lors d’une réunion du conseil d’administration de WPPSS en 1973, Gordon Vickery (1920-1996), directeur de Seattle City Light, se dit surpris que les projets aient un an de retard. Selon les minutes de la réunion, "M. Vickery a estimé que le public devrait être informé de ce fait, plutôt que de continuer à dire que nous sommes dans les temps, puis se trouver à court" (Chasan).
Seattle réexamine la situation
Seattle City Light avait signé un accord pour recevoir une partie de l’énergie produite par les centrales 1, 2 et 3, ce qui a obligé les clients de Seattle à payer une partie de la construction. En 1975, la City Light eut l’occasion de participer aux centrales 4 et 5. De faibles chutes de neige pendant l’hiver 1972-1973 imposèrent des réductions d’approvisionnement en électricité à partir des sources hydroélectriques classiques. L’embargo pétrolier des pays arabes en 1973 produisit de longues files d’attente aux stations-service, ce qui accrut encore le sentiment de menace de pénuries à venir.
Dans le même temps, le mouvement écologiste commença à s’interroger sur le bien-fondé de l’énergie nucléaire. Le Conseil de l’environnement de Washington (Washington Environmental Council) déposa une plainte exigeant de City Light qu’elle produise une déclaration d’impact environnemental concernant les centrales nucléaires, ce qui aurait retardé le processus de cinq ans. Le groupe environnemental abandonna ses poursuites lorsque Gordon Vickery, directeur de City Light, ouvrit le processus de prise de décision en mettant en place un Comité de Surveillance des Citoyens, composé de 27 membres parmi lesquels des écologistes, chargés d’examiner les besoins en énergie et les meilleurs moyens de se la procurer. City Light réalisa une étude, Énergie 1990 (Energy 1990), qui examinait les moyens de faire face aux besoins en énergie à venir.
Le personnel de City Light plaidait pour une prise de participation équivalente à 10 % des deux nouvelles centrales nucléaires, puis à 5 %. Le comité de citoyens s’opposa à l’implication dans l’énergie nucléaire et proposa de recourir aux économies d’énergie face pour faire face à la croissance des besoins. Le conseil municipal de Seattle soutint l’approche du Comité et vota à 6 contre 3 la non-participation à WPPSS 4 et 5. Seattle réalisa les économies prévues à travers différentes mesures, notamment le programme "Kill-a-Watt » qui débuta en 1974.
Le système public de fourniture d’électricité de Washington inachevé unité 5 (1978) près de Satsop, WA, 2000
Reproduction avec la permission de Grays Harbor Community Development Corp.
Défaut de paiement
En janvier 1982, le conseil d’administration de WPPSS arrêta la construction des centrales 4 et 5 lorsque les prévisions de coût total de toutes les centrales dépassèrent 24 milliards de dollars. Parce que ces centrales ne produisaient aucune énergie et ne rapportaient pas d’argent, WPPSS se retrouva en défaut de paiement pour 2,25 milliards de dollars d’obligations.
Cela signifie que les sociétés membres, et, en fin de compte, les contribuables, furent obligés de rembourser l’argent emprunté. Dans certaines petites villes où le chômage en raison de la récession était déjà élevé, la somme a représenté plus de 12 000 $ par client. Les obligataires exercèrent des poursuites en justice et l’affaire fit le tour des tribunaux pendant les 13 années qui suivirent. Les centrales 1 et 3 ne furent jamais achevées non plus, mais leurs coûts furent supportés par l’Administration de l’Énergie de Bonneville (Bonneville Power Administration) et l’énergie qu’elle fournissait fut assurée par les barrages de la rivière Columbia.
Le 24 décembre 1988, les parties dans les différents procès conclurent un accord de 753 millions de dollars. Parmi les quelque 75 000 détenteurs d’obligations du WPPSS certains allaient recevoirt 40 cents pour chaque dollar investi, d’autres à peine 10 cents. Parce qu’un tribunal avait constaté que certains des fonds obligataires pour les centrales 4 et 5 avaient été dépensés pour les centrales 1 et 3, les participants à ces projets furent tenus responsables du défaut de paiement. La part de Seattle fut de 50 millions de dollars, dont 43,2 millions provenaient des compagnies d’assurance. Le dernier accord fut conclu en 1995.
Épilogue
La Centrale 2 à Hanford a été achevée en 1984 et s’appelle aujourd’hui (en 2000) la Centrale Électrique de Columbia (Columbia Generating Station). Elle produit 12 % de l’énergie fournie par la Bonneville Power Administration, à un coût de 2,3 cents par kWh. Les clients de Seattle paient en moyenne 3,89 cents par kWh. Les centrales inachevées ont été mises en veilleuse dans l’éventualité d’une reprise des travaux. En 1995, WPPSS a décidé de démolir ce qui restait des structures.
WPPSS Centrale No. 2 (Columbia Generating Station), 1999
Reproduction avec la permission de Energy Northwest
En 1998, la société a été rebaptisée Energy Northwest. Un consultant avait en effet informé le conseil d’administration que l’ancien nom risquait de « nuire à la commercialisation » (Seattle Times). Ce changement ne s’est pas opéré sans dommages. L’organisation a dû payer 260 000 dollars pour régler une poursuite en justice d’une autre organisation qui avait déjà utilisé ce nom.
David Wilma, 10 juillet 2003
Traduit de l’anglais en français par Annie Adam pour le Réseau "Sortir du nucléaire".
Note : Cet article a été modifié le 31 Décembre 2011 pour corriger le nombre de détenteurs d’obligations WPPSS .
Daniel Jack Chasan, The Fall of the House of WPPSS (Seattle : Sasquatch Publishing, 1985) ; Seattle City Light Annual Report - 1994, p. 23 ; Seattle City Light Annual Report - 1991, p. 28 ; Seattle City Light Annual Report - 1986, p. 25 ; Seattle City Light Annual Report - 1976, p. 6 ; Peter Lewis, "Nuclear Plant Is Now Ready for Y2K, Operators Say, "The Seattle Times, July 2, 1999, p. D-1 ; "Bondholders still awaiting payoff 10 years later," The Seattle Times, December 15, 1991, p. E-5 ; "Judge : WPPSS Money misspent, N-Plants ruling opens door for bondholders," The Seattle Times, October 7, 1990, p. B-2 ; "WPPSS Money Ready : Bond Holders Will Split $170 Million," The Seattle Times, November 27, 1992, p. D-7 ; "Deal Reached in WPPSS Default," The Seattle Times, January 27, 1995, p. B-2 ; Seattle City Light, Energy 1990 - Final Report, 1976, Part A, p. 1-8 ; Daniel Pope, "Environmental Constraints and Organizational Failures : The Washington Public Power Supply System," Humanities and Social Sciences Online website access December 31, 2011 (https://www.h-net.org/~business/bhcweb/publications/BEHprint/v019/p0074-p0082.pdf).
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